De emissiefactor van alle emissiearme vloeren wordt naar alle waarschijnlijkheid teruggezet naar die van traditionele vloeren: 13 kilo ammoniak per dierplaats per jaar. Dit treft 20% van de melkveehouders in Nederland keihard. Juristen maken zich grote zorgen over de houdbaarheid van afgegeven milieu- en Nb-vergunningen. ‘Dit is de sloophamer voor de veehouderij in Nederland.’
De langdurige en pijnlijke soap rondom de Rav-lijst, met de daarbij behorende emissiefactoren uitgedrukt in kilo’s ammoniak (NH3) per dierplaats per jaar, is in een beslissende fase beland. Alle fabrikanten en leveranciers van emissiearme vloeren hebben op 15 november van het ministerie van I&W (Infrastructuur en Waterstaat) een brief ontvangen. Daarin kondigt ze aan dat ze de emissiefactoren gaat bijstellen. De fabrikanten en leveranciers van die emissiearme vloeren kunnen hierop reageren. Ze kunnen tot 1 februari 2024 aangeven hoe ze aantonen én borgen dat de emissiefactor wel klopt. Een rondgang langs een flink aantal fabrikanten en leveranciers van emissiearme vloeren leert dat die murw zijn geslagen. En niet in zullen gaan op het ‘ultimatum’ van I&W zoals sommigen het betitelen.
Geschiedenis wetgeving
Even terug in de geschiedenis van de Regeling Ammoniak en Veehouderij (Rav). Diverse fabrikanten van stalsystemen en -vloeren kregen door innovatieve toepassingen een lagere emissiefactor dan de 13 kilo NH3/dierplaats/jaar van reguliere stallen met een gewone roostervloer en een kelder daaronder. Die emissiefactor speelt een belangrijke rol bij de aanvraag van een omgevingsvergunning, ook wel milieuvergunning genoemd. Dit is een gemeentelijke aangelegenheid dat valt binnen het beleidsterrein van I&W. Maar óók in het verkrijgen van een Wnb-vergunning (Wet natuurbescherming). Samen met het rekenprogramma Aerius bepaalt het de stikstofdepositie op een nabij gelegen natuurgebied. Dit is een provinciale aangelegenheid dat valt binnen het beleidsterrein van LNV.
‘Alle vloeren terug naar 13 kilo geeft enorm veel ellende’
In 2019 kwam het CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek) met een spraakmakend rapport waarin ze, op basis van een analyse van de stikstof/fosfaat-verhouding (N/P-verhouding) in de van bedrijven afgevoerde mest, concludeerde dat er twijfel was of emissiearme vloeren wel doen wat ze op papier (lees emissiefactor) beloven. Dat bleek het startsein voor MOB (Mobilisation for the Environment) om rechtszaken aan te spannen waarin provincies werd gevraagd te handhaven. Dat ging door tot aan de Raad van State, die in september 2022 in hoger beroep MOB definitief in het gelijk stelde.
Beslissende fase
En nu zijn we dus aanbeland bij de spannende en beslissende fase in de patstelling rondom de Rav-lijst. Dat begint met de publicatie van een rapport van Wageningen Livestock Research (WLR). Die heeft in juni samen met het CBS andermaal op basis van de N/P-verhouding in de afgevoerde mest, geconcludeerd dat de emissiearme vloeren ondermaats presteren. En eind juni dit jaar kwamen LNV en I&W met een stevige Kamerbrief met voor de melkveehouderij de volgende twee belangrijke punten: 1. Op basis van het WLR/CBS-rapport zal I&W de emissiefactoren voor staltechnieken van voor 2021 ‘opnieuw bezien’. Verder staat er dat ‘wanneer de emissiefactoren worden bijgesteld, dit geen impact zal hebben op reeds afgegeven milieuvergunningen voor melkveestallen met emissiearme vloeren’.
2. Drie ministeries (LNV, I&W en Natuur & Stikstof) werken aan een nieuwe reguleringssystematiek voor emissies uit stallen via het binnenkort in te stellen ‘Regieorgaan Versnellen emissiereductie duurzame veehouderij’. In de Kamerbrief staat dat het Regieorgaan toe zal werken naar emissiedoelen op bedrijfsniveau in combinatie met bedrijfsspecifiek meten (met sensoren). Maar zegt er meteen bij dat dit nog wel ‘enkele jaren zal duren’ voordat dat nieuwe systeem er is.
Alle vloeren naar 13 kilo NH3?
Wat het eerste punt betreft uit de Kamerbrief zijn alle ogen gericht op I&W. Wat gaat ze doen met de emissiefactoren van emissiearme vloeren in de Rav-lijst? Als de voortekenen niet bedriegen, zal ze besluiten alles gelijk te stellen aan de emissiefactor van ‘gewone’ stallen: 13 kilo NH3/dierplaats/jaar. Het ministerie van I&W zegt nog niet te kunnen zeggen wat ze met de emissiefactoren van emissiearme vloeren gaat doen. ‘Deze zullen op de Omgevingsregeling worden aangepast.’ Waar het ministerie op doelt is dat vanaf 1 januari de Rav-lijst met emissiefactoren komt te vervallen. Vanaf die datum treedt de Omgevingswet in werking en wordt de Rav-lijst vervangen door de Omgevingsregeling. Dat is een ministeriële regeling. Dat proces loopt en het ministerie kan nog niet zeggen wanneer dat zal zijn voltooid.
Vergunningen in gevaar
Ook juristen van accountants- en adviesbureaus kijken met samengeknepen billen naar wat I&W gaat doen met de emissiefactoren. Dit vanwege de juridische houdbaarheid van afgegeven milieu- of omgevingsvergunningen en Nb-vergunningen. Het gaat ook om veel boeren; ruim 20% van het melkvee is in emissiearme stallen gehuisvest. ‘Je kunt niet met droge ogen beweren dat deze vergunningen buiten de gevarenzone blijven’, aldus Bert Lowijs, senior omgevingsadviseur bij Alfa Accountants & Adviseurs. Hij wijst erop dat in de Wet Natuurbescherming staat dat de overheid vergunningen kan intrekken als blijkt dat die op onjuiste gronden is verleend. ‘Een nieuw hoofdpijndossier lijkt aanstaande.’
Eric van den Hengel, voorzitter van de onafhankelijke stichting I-VEE, valt Lowijs bij. I-VEE staat voor Innovatie Veehouderij Emissie Expertise. ‘Ik ben bang dat I&W en LNV besluiten de emissiefactoren voor alle emissiearme vloeren gelijk te trekken aan die van een traditionele stal: 13 dus. Maar als ze dat doen, geeft dat een enorme ellende in de landbouw. Dat is echt de sloophamer aan de wortel van de veehouderij in Nederland.’ Van den Hengel wijst op deze belangrijke zin in de Kamerbrief van 30 juni: Bij de beoordeling van nieuwe vergunningaanvragen kunnen bevoegde gezagen verder de bovenstaande plannen voor aanpassing van de emissiefactoren meewegen. ‘Hier wordt de ruimte geboden aan gemeenten én aan de MOB om aanpassing van de vergunning te eisen! Dan gaat de sector voor de bijl, wordt de veehouderij vogelvrij verklaard.’
Het ministerie van LNV weerspreekt desgevraagd stellig de uitgesproken zorgen en zegt dat de nog aan te passen emissiefactoren alleen betrekking hebben op stallen die vanaf de datum van wijziging (die dus nog niet bekend is) nieuw worden gebouwd of gerenoveerd. ‘Voor reeds bestaande stallen gelden de emissiefactoren die destijds bij de bouw van toepassing waren. Hierdoor is er geen impact op bestaande milieuvergunningen.’ Datzelfde geldt volgens het ministerie voor Nb-vergunning: ‘Voor bestaande stalsystemen en waarvoor een natuurvergunning is verleend en waar geen bezwaar of beroep tegen mogelijk is, blijft de oude Rav-factor gelden. Deze staan in rechten vast en vormen dus geen reden om te gaan handhaven.’
Eerdere rechterlijke uitspraken maken adviseurs en fabrikanten echter huiverig en wantrouwend of dit standpunt van LNV wel klopt.
Fabrikanten zijn er klaar mee: ‘Het is vechten tegen de bierkaai’
Een rondje langs een aantal fabrikanten en leveranciers van emissiearme vloeren, leert dat ze vrijwel allemaal geen gebruik zullen maken van de handreiking die het ministerie van I&W hen bood in een brief die ze op 15 november kregen. ‘Het is vechten tegen de bierkaai.’
Joost Velthorst, directeur HCI Betonindustrie
‘Wij hebben vijf vloeren ontwikkeld. Allemaal gemeten door gecertificeerde meetbedrijven, volgens het voorgeschreven protocol, op basis van goedgekeurde meetplannen. Nu lijken de resultaten in de praktijk tegen te vallen en is het ons probleem! Wij horen niks van RVO en worden nergens bij betrokken. Dat het protocol aangepast wordt is alleen maar goed. Het is ook complex. De vloer doet veel, maar de werkelijke emissie is sterk afhankelijk van vele factoren zoals rantsoen, onderhoud, gebruik, temperatuur, ventilatie en stalafmetingen. Nu wordt in een brief aangegeven dat de emissiefactoren worden aangepast, maar hoeveel wordt niet vermeld. En nu moeten wij bewijzen dat de emissiefactoren correct zijn? Wat moeten wij nu? Het is vechten tegen de bierkaai.’
Jacob Hoekstra, directeur Opti-Cow
‘Waar moet ik op reageren, hoe en op wat voor manier? Ze gaan nu blijkbaar de emissiefactor bijstellen op basis van N/P-onderzoek door WLR en het CBS. Maar in mei vorig jaar concludeerde de Stichting I-VEE in een wetenschappelijke review op het eerste N/P-onderzoek door het CBS al dat deze methode niet deugt. De bal wordt gewoon bij ons neergelegd. Ik ga mijn energie daar niet meer insteken. Ik richt me nu alleen nog maar op een nieuw stalconcept, waarbij de vloer een belangrijk onderdeel is van koecomfort en de externe bewerking van mest. Dat doe ik samen met adviesbureau De Groene Munt in Baarn, melkveehouder Geert Broersma in Damwoude en WUR die de metingen moet gaan verzorgen.’
Mark Thomassen, commercieel directeur Proflex
‘Het is de rollen omdraaien. Als fabrikant hebben we alles gedaan zoals van ons van de overheden werd gevraagd. We hebben vier proefstallen laten meten door een geaccrediteerde meetinstantie volgens het erkende en een door de wetenschap (WUR) opgesteld meetprotocol. Vervolgens zijn de meetresultaten door onafhankelijke nationale en internationale wetenschappers beoordeeld, en hebben zij een definitieve emissiefactor vastgesteld. Als dat geen stand houdt voor de rechter, moeten wij dan gaan aantonen en borgen….? Ik zou op dit moment nog niet weten hoe we kunnen aantonen dat de emissie van onze vloer constant, 365 dagen per jaar 6 kilo NH3 per dierplaats per jaar is. Dat kan ik ook niet. We zullen met z’n allen moeten accepteren dat we met een gemiddelde emissie moeten werken. Maar zolang er in de wet natuurbescherming staat dat het gaat om een continue emissiefactor, komen we er niet uit.’
Dominique van der Velden, directeur Anders Beton
‘Ik ben teleurgesteld in de gang van zaken van dit dossier. Nog vorig jaar werden onze emissierapporten in het kader van een procedure voor de bestuursrechtbank Oost-Brabant door een onafhankelijk bureau gecontroleerd. Daaruit werd een emissiefactor van 6,7 kilo per koe per jaar geconcludeerd, waarna onze emissiefactor van 6 naar 7 is gezet. Het is dan ook meer dan vreemd dat op basis van het WLR/CBS-rapport verregaande conclusies worden getrokken. Er is geen enkel land in Europa dat op basis van enkele mestmonsters conclusies trekt. Het echte probleem zit in de wetgeving en de link tussen stalemissies en deposities, terwijl intussen duidelijk is door het onderzoek van de Universiteit Amsterdam dat dit complete fictie is. Als I&W besluit de emissiefactor naar 13 te brengen gaan we daar zeker niet mee akkoord. Dan zullen we kijken welke stappen we gaan zetten.’
Regieorgaan innovatie
Als het Rav-systeem op termijn ten grave wordt gedragen, wat komt daar dan voor in de plaats? Dat antwoord zal deels gegeven moeten worden door het Regieorgaan, het tweede belangrijke punt in de Kamerbrief van eind juni. Afgelopen maandag 4 december is het convenant tussen 25 publieke en private partijen (overheid, bedrijfsleven, boerenorganisaties) ondertekend waarin ze afspraken maken over hoe innovaties bijdragen aan lagere emissies in de veehouderij.
Ruud Tijssens, in het dagelijks leven werkzaam bij Agrifirm als directeur Publieke en Coöperatieve Zaken, publiceerde als kwartiermaker voor de innovatiegezant vorig jaar het rapport ‘Versnellen van innovatie voor een toekomstbestendig agrarisch Nederland’. Volgens hem zal het Regieorgaan zich op twee zaken richten: het stimuleren van innovaties en het opschalen van sensor- en datatechnieken voor de borging van emissiearme innovaties. Vooral dat laatste is volgens hem van groot belang om de vastgelopen vergunningverlening op gang te brengen.
‘Hang stallen vol sensoren’
Waar Tijssens zich aan stoort is de soms extreme focus op wat heet de ‘passende beoordeling’. Zekerheid aan de voorkant noemt hij dat. ‘Je ziet dat de overheid probeert wetenschappelijk onzekerheden aan de voorkant dicht te leggen.’ De Rav-systematiek is daar een exponent van. Volgens Tijssens zou het beter zijn zich vooral te richten op wat hij de achterkant noemt. Hoe borg je, ook al heb je een passende beoordeling, dat het systeem dat wordt geïnstalleerd er ook echt voor zorgt dat de veehouder binnen de vergunde emissieruimte blijft? ‘Hang daarom zo snel mogelijk een hele berg stallen vol met sensoren, want voor borging heb je data nodig! Op basis van al die data kunnen we algoritmen inzetten, waardoor we de boer weer handelingsperspectief kunnen geven en de vergunningverlening weer vlot kunnen trekken. Nu ben je in den blinde aan het sturen.’
Hoofdpijndossier
Een Rav-systeem met emissiefactoren dat op de helling gaat. Een ministeriële omgevingsregeling als onderdeel van de Omgevingswet dat er nog niet is. Onduidelijkheid wanneer de nieuwe emissiefactoren bekend gemaakt zullen worden. Fabrikanten en leveranciers van emissiearme vloeren die eigenlijk het bijltje erbij neergooien. Een Regieorgaan dat zal toewerken naar emissiedoelen op bedrijfsniveau, in combinatie met bedrijfsspecifiek meten, dat nog jaren op zich zal laten wachten. Juridische onzekerheid over milieu- en Nb-vergunningen ondanks geruststellende woorden van LNV. Voorlopig komt er geen einde aan het hoofdpijndossier van emissiebeperking vanuit stallen. De juridisering van dit dossier vertraagt veel tot bijna het vriespunt. Terwijl melkveehouders smachten naar dooi. Maar voorlopig bepaalt de kou van de juridische werkelijkheid de trage dynamiek.
